Bußgeldkatalog 2020 und Nichtanwendungserlass: Gerichte dürfen die Praxis der Bußgeldstellen nicht übergehen

Der Fall: 17 km/h zu schnell — und zwei Katalogfassungen mit sehr unterschiedlichen Beträgen

Der Betroffene hatte außerorts die zulässige Höchstgeschwindigkeit fahrlässig um 17 km/h überschritten. Das Amtsgericht setzte dafür eine Geldbuße von 112 € fest. Es legte den Bußgeldkatalog in der Fassung vom 28.04.2020 zugrunde, der für diesen Verstoß eine Regelgeldbuße — also den im Katalog vorgesehenen Normalbetrag für den durchschnittlichen Fall — von 70 € vorsieht, und erhöhte diesen Betrag wegen der Voreintragungen des Betroffenen um 60 %. Nach der Vorgängerfassung des Katalogs vom 01.05.2014 hätte die Regelgeldbuße dagegen nur 30 € betragen.

Der Hintergrund: Die 54. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 20.04.2020, mit der der neue Katalog eingeführt wurde, verstößt nach allgemeiner Auffassung gegen das Zitiergebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG — das ist die Vorgabe, dass eine Verordnung die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, auf der sie beruht, vollständig angeben muss. In der Präambel fehlte die Nennung des § 26a Abs. 1 Ziff. 3 StVG als Grundlage für die Anordnung von Fahrverboten. Die meisten Bundesländer, darunter Nordrhein-Westfalen mit Erlass des Innenministeriums vom 03.07.2020, wiesen ihre Bußgeldbehörden deshalb an, laufende und zukünftige Bußgeldverfahren nach der Rechtslage vor dem 28.04.2020 zu bescheiden — ein sogenannter Nichtanwendungserlass.

Gegen das Urteil des Amtsgerichts wandte sich der Betroffene mit der Rechtsbeschwerde — dem Rechtsmittel, mit dem im Bußgeldverfahren eine gerichtliche Entscheidung auf Rechtsfehler überprüft wird — und beantragte deren Zulassung. Er rügte insbesondere die Verfassungswidrigkeit des angewendeten Bußgeldkatalogs wegen der unzureichenden Angabe der Ermächtigungsgrundlage. Die Generalstaatsanwaltschaft beantragte, den Zulassungsantrag als offensichtlich unbegründet zu verwerfen. Das Oberlandesgericht ließ die Rechtsbeschwerde gleichwohl zur Fortbildung des materiellen Rechts zu (§ 80 Abs. 1 Nr. 1 OWiG) und übertrug die Sache dem Bußgeldsenat in der Besetzung mit drei Richtern (§ 80a Abs. 3 S. 1 OWiG), weil die aufgeworfenen Fragen höchstrichterlich nicht entschieden und klärungsbedürftig erschienen.

Die Rechtsfrage

Zwei Fragen standen im Raum: Welche Auswirkungen hat der Verstoß der Katalog-Novelle 2020 gegen das Zitiergebot — macht er nur die Neuregelungen zu den Fahrverboten unwirksam oder auch die erhöhten Regelgeldbußen? Und unabhängig davon: Ist bei der Zumessung der Geldbuße, also der einzelfallbezogenen Festlegung ihrer Höhe, zu berücksichtigen, dass die Bußgeldbehörden aufgrund des Nichtanwendungserlasses tatsächlich weiter nach der alten, milderen Katalogfassung entscheiden?

Die Entscheidung: Die Behördenpraxis gehört in die Zumessung — Abweichung nur mit Begründung

Die Rechtsbeschwerde hatte beim Rechtsfolgenausspruch teilweise Erfolg. Den Schuldspruch, also die Feststellung des Verstoßes selbst, ließ der Senat unberührt; die umfassende Nachprüfung ergab insoweit keinen den Betroffenen beschwerenden Rechtsfehler.

Die verfassungsrechtliche Streitfrage ließ der Senat ausdrücklich offen. Ob der Zitierfehler nur die Änderungen bei den Fahrverboten erfasst oder auch die Regelgeldbußen, bedurfte aus seiner Sicht keiner Entscheidung. Denn der Senat schloss sich der Auffassung des Oberlandesgerichts Oldenburg an, wonach „im Rahmen der Bemessung der Geldbuße auch die tatsächliche Handhabung des Bußgeldkatalogs durch die Bußgeldstellen zu berücksichtigen ist“.

Zur Begründung stellte der Senat auf den Zweck der Kataloge ab: Sie sollen bei massenhaft auftretenden gleichartigen Verstößen „eine möglichst adäquate, gleichmäßige und damit gerechte Ahndung auf der Grundlage geringen Verfahrensaufwandes gewährleisten“. Tragend formulierte er: „Die angestrebte Gleichbehandlung vergleichbarer Fallgestaltungen kann indes nur erreicht werden, wenn die tatsächliche Handhabung der Bußgeldkataloge durch die Bußgeldstellen nicht außer Blick gerät.“ Dass die Gerichte nicht unmittelbar an die Bußgeldkataloge gebunden sind, steht dem nicht entgegen. Anerkannt ist, dass erhebliche Abweichungen von den Regelsätzen des Katalogs — zugunsten wie zuungunsten des Betroffenen — im Urteil näher zu begründen sind. Dasselbe gilt nach Auffassung des Senats, wenn das Gericht von der tatsächlichen Handhabung durch die Bußgeldstelle erheblich abweichen will.

Daran gemessen war das angefochtene Urteil fehlerhaft: Im Zeitpunkt des Urteilserlasses am 14.04.2021 bestand in Nordrhein-Westfalen die Praxis, bei der Bußgeldbemessung an die Regelsätze der Katalogfassung vom 01.05.2014 anzuknüpfen. Das Amtsgericht war stattdessen von der mehr als doppelt so hohen Regelgeldbuße der Fassung 2020 ausgegangen, ohne diese Abweichung zu begründen — das „erweist sich nach den vorangegangenen Ausführungen als rechtsfehlerhaft“.

Zurückverweisen musste der Senat die Sache dennoch nicht. Nach § 79 Abs. 6 OWiG konnte er auf der Grundlage der Urteilsfeststellungen selbst entscheiden: Es gab keine Anhaltspunkte dafür, dass das Amtsgericht, das sich mit dem Erlass argumentativ nicht auseinandergesetzt hatte, bewusst von ihm abweichen wollte, und alle sonstigen relevanten Zumessungsumstände waren ermittelt. Ausgehend von der Regelgeldbuße von 30 € hielt der Senat wegen der Voreintragungen eine Erhöhung um 60 Prozent auf 48 € für angemessen. Bei den Kosten ermäßigte er die Gebühr trotz der deutlichen Reduzierung der Geldbuße nur um die Hälfte und ordnete auch nur in dieser Höhe eine Auslagenerstattung an, weil sich die Rechtsbeschwerde auch gegen den — erfolglos angegriffenen — Schuldspruch gerichtet hatte (§ 473 Abs. 4 StPO).

Die Bedeutung für die Praxis

Der Beschluss verlagert den Streit um den Formfehler der Katalog-Novelle 2020 auf eine praktische Ebene: Auf die verfassungsrechtliche Frage kommt es nach diesem Ansatz nicht an, wenn die Behörden ohnehin nach der alten Fassung entscheiden. Für Betroffene aus dieser Übergangszeit bedeutet das: Maßgeblich für die Höhe der Geldbuße war nicht allein der Wortlaut des neuen Katalogs, sondern die tatsächliche Entscheidungspraxis der Bußgeldstellen — und die orientierte sich in Nordrhein-Westfalen und den meisten anderen Bundesländern an den deutlich niedrigeren Sätzen der Fassung von 2014.

Reichweite und Grenzen der Entscheidung

Die Tragweite des Beschlusses sollte nicht überzeichnet werden. Ausdrücklich offengelassen hat der Senat die verfassungsrechtliche Kernfrage: Ob der Verstoß gegen das Zitiergebot nur die Fahrverbotsregelungen der Novelle 2020 unwirksam macht oder auch die erhöhten Regelgeldbußen, blieb unentschieden — der Senat brauchte diesen Streit für seinen Zumessungsansatz nicht aufzulösen. Eine höchstrichterliche Klärung durch den Bundesgerichtshof lag zum Entscheidungszeitpunkt nicht vor; gerade deshalb war die Rechtsbeschwerde zur Fortbildung des Rechts zugelassen worden.

Die Entscheidung erklärt die Behördenpraxis auch nicht für bindend. Die Gerichte bleiben von den Bußgeldkatalogen unabhängig; sie dürfen von der tatsächlichen Handhabung abweichen, müssen eine erhebliche Abweichung dann aber begründen. Der Beschluss betrifft zudem eine konkrete historische Konstellation: die Fassung des Bußgeldkatalogs vom 28.04.2020 und die Nichtanwendungserlasse der Länder, hier den NRW-Erlass vom 03.07.2020, bezogen auf ein Urteil vom 14.04.2021. Ob und wie der Gedanke — die Zumessung hat die tatsächliche Handhabung durch die Bußgeldstellen einzubeziehen — auf andere Konstellationen abweichender Verwaltungspraxis zu übertragen ist, sagt der Beschluss nicht. Unberührt blieb schließlich der Schuldspruch: Am Verstoß selbst und an der grundsätzlichen Ahndbarkeit der Geschwindigkeitsüberschreitung änderte die Entscheidung nichts.